autorizovaní inspektoři
Česká komora architektů Česká komora autorizovaných inženýrů a techniků ČKA & ČKAIT

Aktuality

Tato případová studie byla vydána jako "Smart Lesson" Mezinárodní Finanční Korporace ve Světové bance a získala druhé místo v 8. Kole soutěže případových studií na podporu podnikatelského prostředí v roce lednu 2009. Pro přesnost a čtenáře, kteří se chtějí seznámit s anglickým originálním textem, uvádíme také tuto původní verzi.

Vznik nové profese během jednoho roku

S rozvojem českého stavebního trhu docházelo k přetížení stavebních úřadů. Projekty se stávaly ze dne na den rozsáhlejší a komplexnější a pracovníci stavebních úřadů, kteří je schvalovali, měli často pocit, že pro jejich posouzení nemají dostatek zkušeností. Mohli si vydechnout pouze v případě, kdy žadatel zapomněl k žádosti přiložit kolek nebo určitý dokument. V tom případě pracovník úřadu přerušil řízení, oznámil skutečnost žadateli a vrátil projekt zpět na dno hromádky do doby, kdy byla žádost opětovně podána. Výsledkem bylo, že stavebníci čelili dlouhému čekání na schválení projekt a pracovníci stavebních úřadů byli frustrováni, protože to vypadalo, že se hromada žádostí nikdy nezmenší.

V roce 2007 bylo pro získání povolení ke stavbě jednoduchého nového skladu a jeho připojení k inženýrským sítím v Praze nutných 36 povolení, 251 dní a náklady odpovídající 18,5 procentům hrubého národního důchodu na obyvatele.


Nový hráč - autorizovaný inspektor

Stavební zákon z roku 2007 měl věci změnit. Ústředním bodem bylo vytvoření pro Českou republiku zcela nové profese autorizovaného inspektora a s tím souvisejícího zkráceného stavebního řízení. Cílem reformy bylo převést část stavebního řízení do soukromého sektoru a urychlit tím schvalovací řízení.

Nový zákon stanoví, že si investoři mohou vybrat mezi možností požádat stavební úřad o provedení celého stavebního řízení nebo si mohou najmout autorizovaného inspektora. Inspektor přezkoumá projektovou dokumentaci a vyhodnotí, zda je v souladu s územním plánem a příslušnými stavebními předpisy. Autorizovaný inspektor tak může eliminovat zdlouhavé vracení dokumentů, ke kterému dochází mezi stavebníkem a stavebním úřadem, protože může stavebníkovi pomoci přímo s řešením rozporů mezi projektovými plány a požadovanými standardy. Zastánci reformy doufají, že se tak podaří zkrátit doba čekání.

Na konci řízení autorizovaný inspektor vydá certifikát povolující stavbu (povolení ke stavbě) projektované budovy. I když musí být povolení a příslušná dokumentace zaslána stavebnímu úřadu, stavebník může ihned zahájit stavbu. Autorizovaný inspektor rovněž může na konci výstavby vydat certifikát ke kolaudačnímu souhlasu (základní kolaudační dokument), čímž stavebníkovi umožní užívání stavby. V průběhu výstavby provádí kontroly stále stavební úřad, ale provádí je podle plánu předloženého autorizovanym inspektorem při první prohlídce.


Čerpání ze zkušeností druhých

V lednu 2007 byly implementací nové profese pověreny dvě profesní komory: Česká komora architektů a Česká komora autorizovaných inženýrů a techniků. Vytvořením nové profese autorizovaného inspektora se Česká republika stala dalším státem v Evropě, které převedly části svých stavebních řízení do soukromého sektoru. Průzkum, který v roce 2006 provedlo Consortium of European Building Control (Evropské konsorcium pro stavební řízení), identifikoval soukromé prvky v rámci stavebního řízení u téměř všech 21 evropských států, které zodpověděly dotazník.

Koordinační rada, která byla pověřena dohledem nad implementací nové profese, čerpala při přípravě návrhů řešení pro Českou republiku ze zkušeností z Anglie a Bavorska, jak je uvedeno níže.


Měli by stavební úřady a soukromí inspektoři nabízet stejné služby nebo by si měli rozdělit odpovědnosti?

V Anglii a Walesu jsou soukromí inspektoři nazýváni "approved inspectors" (schválení inspektoři) a mohou efektivně převzít od stavebních úřadů celé stavební řízení. Stavebníci si mohou vybrat, zda budou jednat jen se stavebním úřadem či zda místo toho uzavřou smlouvu se soukromým inspektorem, který řídí projekt po celou dobu. "Schválený inspektor" nejen dohlíží na projekt formou inspekcí a poskytování technického poradenství, ale rovněž vydává povolení ke stavbě. Pouze v případě, že "schválený inspektor" nemůže prosadit nezbytné standardy, může projekt převést zpět na místní stavební úřad.

V Bavorsku místo vzájemného soutěžení o projekty soukromý inspektor a stavební úřad pracují ruku v ruce. Právní odpovědnost za stavební řízení jako takové zůstává v rukou státu. Soukromí inspektoři jsou zapojeni pouze jako třetí strana - poradci pro stavbu tam, kde se jedná o konstrukční a požární bezpečnost.

Poznání: Výhodou toho mít pouze několik soukromých prvků (jako v Bavorsku) je, že se stavební úřad nemusí vzdávat své konečné rozhodovací pravomoci. Znamená to menší překonávání odporu stavebních úřadů během reformy1. Na druhou stranu, tam, kde soukromí inspektoři stavebním úřadům přímo konkurují, jsou stavební úřady více stimulovány ke zjednodušení svých procesů. V Anglii, kde mohou autorizovaní inspektoři pracovat v kterékoli části země, se stala alternativa soukromých autorizovaných inspektorů zajímavou obzvláště pro velké stavební společnosti. Aby neztratily důležitou část trhu, některé místní stavební úřady reagovaly na konkurenci vytvořením partnerství se stavebními úřady v jiných částech země, aby mohly nabídnout podobné služby. Je méně pravděpodobné, že by k tomuto druhu inovace došlo v systému, jako je bavorský systém.

V České republice jsme se rozhodli následovat spíše anglický než bavorský systém. Stejně jako v Anglii jsou i čeští autorizovaní inspektoři alternativou stavebního řízení, nikoli doplňkovou službou jako v Bavorsku. Inspektor je stavebníkovi průvodcem od samého začátku řízení až do konce a zajišťuje, aby veškerá dokumentace potřebná k povolení byla v pořádku, a v případě potřeby radí, jak vyřešit rozpory.

Na rozdíl od Anglie však český autorizovaný inspektor neprovádí technickou kontrolu během výstavby. Za kontrolu během výstavby jsou dále zodpovědné stavební úřady a řídí se přitom plánem, který vypracoval autorizovaný inspektor. To je opak přístupu v Bavorsku, kde stavební povolení vydává stavební úřad a provádění kontrol je delegováno na soukromé inspektory. V České republice vydává autorizovaný inspektor certifikát umožňující provedení stavby (stavební povolení) a "pověřuje" stavební úřad prováděním inspekcí.


Kdo by měl soukromého inspektora pověřovat úkoly, stavební úřad nebo stavebník?

Poznání: Z hlediska veřejné bezpečnosti se musíme zasadit o prosazování příslušných stavebních standardů. Důležité rozhodnutí, které je třeba v tomto ohledu přijmout, je, zda by měli či neměli být soukromí inspektoři odpovědní vůči stavebním úřadům.

Inspektor, kterého dohledem nad stavbou pověřuje samotný stavebník a nikoli stavební úřad, může být v pokušení prosazovat standardy méně přísně, pokud mu to zajistí, že si udrží důležitého klienta. Tato negativní motivace existuje v systému, který je zaveden v Anglii a Walesu, kde inspektora přímo jmenuje a platí stavitel.

V Bavorsku byl tento problém případného střetu zájmů zmírněn odlišnými pravidly pro různé typy budov. V případě stavby, kde je konstrukční a požární bezpečnost obzvláště důležitá, jako jsou budovy určené pro užívání veřejností (např. nemocnice, školy a zábavné parky), je soukromý inženýr/inspektor (zde nazýván "Pruefingenieur") pověřen dohledem nad stavbou samotným stavebním úřadem a nikoli stavitelem. U projektů, kde není otázka bezpečnosti tak významná, může vyhodnocení konstrukční bezpečnosti zadat soukromému inženýru/inspektorovi (zde nazývaný "Pruefsachverstaendiger") přímo stavebník.

Zde jsme se opět rozhodli následovat v České republice anglický přístup: autorizovaní inspektoři jsou pověřeni a placeni stavebníkem, nikoli stavebním úřadem. Aby se předešlo problému střetu zájmů, zavazuje české právo inspektora poskytnout stavebnímu úřadu odbornou spolupráci, pokud je k tomu vyzván. Ministr pro místní rozvoj má právo odejmout autorizovanému inspektorovi certifikát za opakovaná nebo závažná porušení povinností2. Podobným způsobem je řešen problém střetu zájmů3 i v Anglii a Walesu.

Pokud mají stavební úřady dohlížet nad fungovaním soukromí inspektorů, je důležité, aby jejich zaměstnanci měli dostatečné znalosti k posouzení práce inspektorů. Z toho vyplývá, že je vhodné, aby rozdíl v příjmech soukromých inspektorů a jejich kolegů na stavebních úřadech nebyl příliš velký. Jinak bude obtížné zamezit tomu, aby kvalifikovaní pracovníci stavebních úřadů "nemigrovali" do nově vytvořené profese soukromých inspektorů.


Kdo by měl nést právní odpovědnost?

Otázka, kdo zadává inspektorovi úkoly, úzce souvisí s otázkou, kdo by měl nést odpovědnost v případě vzniku škody na budově v případě, že inspektor nezajistil dodržení odpovídajících standardů. V bavorském modelu nese inspektor, kterému zadává úkoly stavební úřad, odpovědnost pouze v případech vážných a úmyslných škod. V případech, kdy je inspektorovi zadán úkol přímo samotným stavebníkem, nese inspektor plnou odpovědnost. Totéž platí i v případě "schválených inspektorů" v Anglii, pokud si je stavebník zvolil na místo stavebního úřadu. V důsledku toho zákon vyžaduje, aby soukromí inspektoři v Anglii a Walesu a v Bavorsku, kteří jsou pověřeni úkolem ze strany stavebníka, uzavřeli speciální pojištění, které chrání je a jejich klienty v případech vysokého ručení4.

Úroveň odpovědnosti za škodu přenesená ze stavebních úřadů na soukromé inspektory má přirozeně vliv na výši pojistného krytí, které musí soukromí inspektoři uzavřít. V Anglii a Walesu, kde jsou "schválení inspektoři" odpovědni za více než pouhou konstrukční bezpečnost stavby, je pojistné krytí daleko vyšší než v Bavorsku (a v Německu obecně). V Anglii zákon předepisuje minimální krytí GBP 1.000.000 (USD 2.000.000) na pojistnou událost, v Bavorsku je požadována pouze částka EUR 500.000 (USD 800.000) na pojistnou událost5. V Anglii musí být pojistné krytí také uzavřeno na 10 let po skončení smlouvy (tj. soukromí inspektoři nesou odpovědnost po dobu dalších 10 let od dokončení stavby). V Bavorsku toto pravidlo neexistuje. Povinností stavebníka je, aby se dotázal na typ a výši pojištění, které má inspektor uzavřené.

Ať jsou bezpečnostní kontroly prováděny stavebním úřadem nebo autorizovaným inspektorem, jsou v České republice za škody plně odpovědni autorizovaní inspektoři6. V souladu s úpravou odpovědnosti nový stavební zákon předvídá, že autorizovaní inspektoři musí zajistit odpovídající pojistné krytí. Stále však ještě musí být vypracovány podrobnosti ohledně pojistného krytí. Dnes, na rozdíl od Anglie a Německa, není požadováno minimální krytí. Místo toho zákon jednoduše stanoví, že pojištění je založeno na dohodě se stavebníkem, který najímá autorizovaného inspektora.

Poznání: Na základě zahraničních zkušeností může pojišťovnám nějakou dobu trvat, než se naučí přiměřeně oceňovat rizika spojená s novou profesí. V Anglii trvalo 12 let, než národní vláda schválila pojišťovací plán a pojistné krytí se stalo běžně dostupným. V Bavorsku byl pojišťovací trh lépe připraven, protože institut "schvalovacích inženýrů", byl zaveden již v roce 1942, kdy válečná nouze přinutila politiky, aby hledali alternativy za účelem podpory stavebních úřadů, které měly podstav zaměstnanců.


Závěr

Implementace autorizovaných inspektorů v České republice pokračuje. Dvě komory, které odpovídají za implementaci nové profese, nominovaly odborníky do zkušební komise a stanovily termíny a podmínky zkoušek, přičemž první zkoušky proběhly v červnu 2007. V prosinci 2007 jmenoval ministr pro místní rozvoj první skupinu 23 úspěšných kandidátů do funkce autorizovaných inspektorů. Do 31. října 2008 bylo jmenováno dalších 45 osob.


1 V Bavorsku ve skutečnosti stavební úřady převedly pravomoci v důsledku reformy stavebního zákona z roku 1994, ve znění jeho doplňků. Jejich ztráta pravomoci byla však více připisována zavedení stavebních kategorií, pro které nebylo vyžadováno povolení, spíše než využití hodnocení konstrukční a požární bezpečnosti ze strany soukromé osoby.

2 Paragraf 144, odst. 2 stavebního zákona. Dalšími důvody pro odejmutí certifikátu jsou případy, kdy autorizovaný inspektor přestane být osobu bez záznamu v rejstříku trestů, nebo pokud je ve své funkci autorizovaného inspektora neaktivní po dobu přesahující 3 roky.

3 Anglická vláda nedávno vytvořila Poradní skupinu pro plnění standardů stavební kontroly (Building Control Performance Standards Advisory Group), která formulovala standardy plnění, aby zabránila tomu, že by mohly být standardy stavební kontroly sníženy z důvodu konkurence mezi stavebními úřady a soukromými inspektory.

4 V Anglii je to vysvětleno ve Stavebním zákoně z roku 1984, v Německu je příslušným zákonem "Verordnung über die Prüfingenieure, Prüfämter und Prüfsachverständigen im Bauwesen" (PrüfVBau) z 29.11.2007 (§ 5, odst. 1, věta 4, 1. část).

5 Toto jsou pouze zákonné minimální požadavky. Ve skutečnosti je pojištění v obou státech daleko vyšší.

6 Stavebník zůstává odpovědný za stavbu jako celek a projektant přebírá odpovědnost za přesnost plánů a většinu projektových a technických aspektů. Autorizovaný inspektor je hmotně odpovědný za svou práci a nese s nimi společně právní odpovědnost za stavbu. V případě selhání stavby bude provedeno šetření, které stanoví, zda dokumenty schválené autorizovaným inspektorem byly správné a zda je projektant, stavitel nebo autorizovaný inspektor odpovědný za selhání.


Autoři:

Miloslav Pavlík je autorizovaný inženýr a předseda Koordinační rady, jež byla pověřena zavedením nového institutu autorizovaného inspektora do praxe. Je rovněž prorektorem pro výstavbu a investiční činnost Českého vysokého učení technického v Praze a vedoucím Ústavu Stavitelství I. Fakulty architektury ČVUT.

Carolin Geginat je ekonomka týmu Doing Business, Oddělení pro rozvoj finančního a soukromého sektrou ve Světové Bance, IFC.

Jana Malinska je specialistka na investiční politiku v Oddělení poradenských služeb pro investiční prostředí ve Světové Bance.